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“三农”问题一直是党中央关心的重点问题，农村普惠金融一直是以农业金融或农村金融问题划归到“三农”建设的范畴，国家政策当然也制定了农村普惠金融相关立法的重要规范，为农村普惠金融的发展奠定了基础。自2008年起，每年的中央文件都有关于农村金融改革的文件出台。2008年中共中央第十七届第三中全会上提出“建立现代农村金融制度，并指出农村金融是现代农村经济的核心，创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策。”2009年1月中共中央国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中，“鼓励农村金融机构更多地向农村贷款，支持和鼓励金融机构创新农村金融产品和金融服务。”2010 年中共中央、国务院《关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》“提高农村金融服务质量和水平。加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节支持力度。”2012年中共中央十八大报告中“完善金融监管，推进金融创新，维护金融稳定。”2013年中共中央第十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“完善金融市场体系，发展普惠金融。”2014年1月，中共中央、国务院发布《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出，“发展新型农村合作金融组织，以及加大农业保险支持力度。”2015年12月，国务院发布《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》提出：“到 2020年，建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系，满足人民群众日益增长的金融服务需求，特别是要让小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务，使我国普惠金融发展水平居于国际中上游水平。”2016年3月，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出了“发挥各类金融机构支农作用，发展农村普惠金融”的战略规划。为了更好的解决三农问题，在2017年10月18日在党的十九大报告中提出了要实施乡村振兴战略，进一步明确 “农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。”2018年2月，指导“三农”工作的第15份中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确，实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题，普惠金融重点要放在乡村。2019年4月15日，中共中央、国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出要“完善乡村金融服务体系”，作为其重要组成部分农村普惠金融体系，其高质量的构建显得尤为重要。 普惠金融以重点为低端人群和欠发达地区提供必要金融服务为主要目标，使被排斥于基本金融服务之外的弱势群体能共享金融权益的现代金融发展模式和发展机制。农村普惠金融是要将金融服务惠及到农村所有群体，特别是贫困地区、少数民族地区、偏远地区以及残疾人和其他弱势群体。农村普惠金融是普惠金融战略在农村的落实，旨在突破传统农村金融营利性局限，实现商业可持续发展与社会效益最大化的协调统一。农村普惠金融发展实际上就是普惠金融理念在农村金融市场得以落实的过程，是农村反贫困和全面小康社会建设的基本金融保障。农村普惠金融是破解“三农”问题和保障乡村振兴战略实施的基本金融模式。构建农村普惠金融体系，保障农村弱势者能以公平价格获取金融服务，促使其更好利用自己的人力资本和生产资本去增强财富创造能力，内生自我脱贫和自我发展能力。农村普惠金融彰显了农村弱势者获取基本金融服务和正当金融利益的权利属性，为保障农民、农村小微企业获取平等金融服务提供了基本理论支持。农村普惠金融内含包容、公平、协调、扶弱、创新的理念，为农村金融创新与农村金融法律保障建设提出了新要求。 普惠金融发展的难点在农村，重点在农村。农村普惠金融发展是国家普惠金融发展战略实施的关键。目前，我国农村普惠金融发展存在诸如农民、农村小微企业融资难，金融机构服务普惠金融建设动力不足，政府保障机制乏力，农村弱势者金融权利得不到有效保护等问题。究其原因，一个重要方面在于法律保障体系不完善。法律在规制政府与金融机构义务、强化政策实施和推进金融创新等方面具有无可比拟的优势，因此，亟待完善我国农村普惠金融发展法律保障体系建设。构建农村普惠金融法律保障体系，是适应农村普惠金融发展的需要，是促进农村金融创新发展的需要，是实现农村社会公平的需要，是推进农村金融法制转型的需要。构建农村普惠金融法律保障体系，有利于保障农村弱势群体的金融权利，有利于促进农村金融发展的包容性，有利于推进农村金融法律制度的改革与创新，有利于优化农村经济发展的金融支持机制。 纵观我国近些年逐渐加大促进农村普惠金融发展的力度，但无法回避地是在发展农村普惠金融过程中尚存在一些亟需解决的问题，尤其是促进农村普惠金融发展法律制度中存在的问题，主要可归纳为以下几个方面。 第一，农村普惠金融立法理念较为滞后。普惠金融的核心理念是金融的可获得性与普惠性，这一点落实到农村普惠金融法律制度中仍是需要重点维护的立法理念。传统金融法律制度依然坚持金融安全基础上的金融效益价值取向，忽视金融公平的重要作用，倾向于维护金融市场垄断和既得利益，缺乏保护农村弱势者金融权利和消费者权利的理念指导。目前有关于促进农村普惠金融发展的相关法律规范制度，在制定和出台实施的过程中，由于受制于传统金融意识理念的束缚，并未能发挥出原本应有的价值。在全面推进小康社会建设以及实施精准扶贫战略的今天，农村普惠金融体系建设的重点是农村金融法制的发展，其重点应该放在如何以最小的金融成本来确保农村弱势群体获得更多的金融服务和金融支持。农村普惠金融中的公平、扶弱、灵活、创新等理念应该成为农村金融法制建设的基本价值原则。但从现实看，如今我国农村金融法制建设过于强调其在促进经济发展中的稳定性功能，而包容、扶弱、灵活等理念明显不足，无法使农民、农村小微企业获得更多的金融服务。金融排斥或金融歧视意识仍然存在，以致于一些部门的规范性文件侧重对本部门金融机构利益的维护，而忽视保障农户的金融权利。 第二，农村普惠金融立法体系不完善。亚里士多德认为：“要使事物符合正义，须有毫无偏私的权衡，法律恰恰正是这样一个中道的权衡。”农村普惠金融是农村金融的基础部分，也是一项系统工程。尽管我国制定了促进农村普惠金融发展的相关法律规范，但这些法律规范并没有从农村普惠金融的实际出发，导致了农村普惠金融法律体系不够完整。比如，我国颁布的《中国人民银行法》《商业银行法》与《银行业监督管理法》等金融法律立法中均没有关于农村普惠金融主体权利、义务及责任等内容的明确规定。目前我国尚未制定关于农村普惠金融的专门性法律，进而使得农村金融立法体系较为混乱，各类重复性规范较为突出，引发了农村金融法律的冲突。当前农村普惠金融的相关法规主要是依靠一些部门规章的规范性法律文件规范日益发展的农村普惠金融活动，但在此类规范性文件中未明确各职能部门的职权、职责，也未能对农村普惠金融对象的权利保护方式、标准或程序进行详细说明，而且这些部门规章往往带有临时性、指导性色彩，不仅约束力和权威性不强，而且导致了执法中的不力。总体来看，我国农村金融的相关法规并不健全，缺乏有针对性的专门法律，农村金融机构和服务得不到有效的法律规制。 第三，农村普惠金融主要制度不完备。目前，我国现行的有关于农村金融制度设置具有片面化、单一化的特征。农村金融制度设置片面化、单一化特征表现在对农村金融市场金融产品的供给与监管上，具体分析为农村金融市场供给产品长期围绕小额信贷展开，金融机构迫于行政指导的行政压力向农户放贷，因而进一步带来单一化的管理方式，而单一化的监管方式，打击了部分地区开展金融创新的积极性，从而造成我国农村金融市场不发达，农户的金融权利始终得不到应有的保障。同时，现有的制度设置对政府部门、一般的涉农金融机构在农村普惠金融发展方面的义务、责任规范不够全面，进而使得部分涉农机构不愿意也没有动力来参与农村普惠金融的发展。还有就是，在普惠金融立法内容上缺失法律救济机制，即在制度设计上没有制定合理、有效的制度安排，没有引导农民如何进行维权和自我救济，造成农民的合法权利得不到及时有效的维护，容易导致农村普惠金融在农村的可接受性不高，最终造成其发展受阻的局面。普惠金融理念的发展需要一个过程，而在这个过程中与农村金融相融合。农村普惠金融法律制度是农村金融促进发展的制度设置之一。在原本不发达的农村金融市场发展普惠金融，需要革新原有的农村金融制度设置，以此实现农村普惠金融促进法律制度的发展，进而实现建立农村普惠金融法律制度。 第四，农村普惠金融保障实施机制不健全。不完善的保障设施拖延了农村普惠金融健康可持续发展的进程。当前，促进农村普惠金融发展的相关法律制度规范中的制度保障实施仍存在改进的空间。目前，我国没有建立农民金融权利及倾斜保护制度，缺乏构建政府、金融机构等促进农村普惠金融发展义务制度，也没有从农村金融发展特殊性和实际需求建立农村普惠金融供给标准和评价、农村金融服务创新、农村普惠金融消费者权益保护、农村金融纠纷解决及促进发展多维激励与约束制度等。制度的保障实施是支撑农村普惠金融活动规范有序发展的重要屏障。农村普惠金融法律制度的保障实施是农村金融活动最明确的分配权利义务的制度，也是最有力量保障农村普惠金融各方主体合法权益的利器。但现行的农村金融制度保障实施并不能完全实现应有的保障功能。因为农户的金融权利仍然未能得到有效的制度保障实施，这是很显然与构建农村普惠金融法律制度相悖。 柏拉图认为，“正义的实现有赖于法律制度的保障，因为只有在法律制度的规范和引导下，每个人才能在追求自身私利的过程中不侵犯别人的同等的平等权利。”市场经济是法治经济，普惠金融理念的贯彻需要法律制度的支撑。农村普惠金融关系到农业发展、农民增收和农村经济繁荣，而农村普惠金融立法是农村普惠金融发展的重要保障。如何加强保障农村普惠金融制度实施，尤其是在缺乏专门的农村普惠金融法律制度支持的前提下。毋庸置疑，构建农村普惠金法律保障体系是最有效、最有力的保障农村普惠金融市场规范化实施。因此，政府应加强对农村普惠金融相应法律保障体系的制定和完善。 第一，以农村普惠金融理念为引领。发挥农村普惠金融理念的引领作用是保障农村普惠金融发展法律制度体系先进性、科学性的基础。随着农村金融现代化和农村全面小康社会建设战略的推进，我国农村金融法律制度建设的重点应在于满足农村弱势者基本金融服务需求，保障农民、农村小微企业获得便利、必要的金融服务，促进农村经济社会可持续发展。因此，促进农村普惠金融发展应是我国农村金融法律制度建设的基本目标。农村普惠金融的包容、公平、协调、扶弱、创新理念应成为现代农村金融法制建设的基本理念。要按照包容、扶弱的理念来构建农村金融普惠立法体系，不断扩大农村普惠金融服务的覆盖范围，保护农村弱势群体的利益，保障他们的金融权利;将金融公平作为农村普惠金融的发展目标，通过制度体系的不断完善，构建金融安全、金融效益与金融公平价值兼容的体制机制，促进农村金融改革与发展成果的公平分享;将协调、创新等理念贯穿到农村普惠金融立法体系，通过互联网、大数据、云计算等现代信息技术来为农村弱势群体提供创新性的金融服务，协调农村各类主体的金融利益，不断优化农村普惠金融的扶贫助弱效应。 第二，确立农村普惠金融法律保障体系构建的基本原则。一是政府主导原则。在农村普惠金融市场中，如何既满足农村金融弱势群体对于发展资金的需求，又适当控制金融风险，实现农村金融弱势群体与金融机构的双赢局面，这需要政府出台相关政策规定以协调农村金融弱势群体与金融机构之间关于资金的供求矛盾。因此，我国农村普惠金融制度的建构中，应坚持政府主导的原则。当然，我们必须明确政府的权力边界。政府主导原则并不意味着构建农村普惠金融制度不需要遵守相应的市场规则。党的十八届三中全会报告提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，而资本作为金融市场的资源要素，仍需要尊重金融市场对资本要素的配置。当然，让市场在资源配置中起决定作用，依然需要政府科学的宏观调控。二是金融公平原则。金融公平是指在金融活动中，每个主体的金融权利都是平等的，在机会均等的竞争环境下形成有序的金融秩序，实现金融资源配置社会福利最大化。金融公平是农村普惠金融的最终追求，在坚持金融安全和稳定的基础上，通过制度体系调整来提升农村金融资源和服务的普惠性，确保弱势群体能够得到合理的金融服务。三是公众参与原则。农村普惠金融无疑是一项准公共服务，具有明显的正外部性。促进农村普惠金融发展需要投入大量资金，仅仅依赖政府与金融机构力量有限。因此，公众参与是加速农村普惠金融发展的基本路径。公众参与原则不仅能有效克服金融法律保障体系中的政府失灵现象，而且有利于提高其公正性与民主性，在控制金融风险的基础上扩大资金来源。四是差异化调整原则。我国金融发展呈现明显的二元结构特征，不仅有城乡之分，而且有正规与非正规之别。现行的金融法律制度缺乏对金融二元结构特征的考虑，对城乡金融法律制度坚持大体一致的思维和模式，很少考虑到城乡金融的二元结构特征和城乡金融的差异性，导致目前大部分金融法制不适应农村金融发展的需要。因此，必须坚持差异化调整原则，从差异化调整原则出发合理确定建设理念、体系构成、制度设计，建立适合农村普惠金融发展需要的法律保障体系。五是农村弱势群体金融权利保护原则。强化金融弱势群体保护是金融法律制度发展的趋势，也是农村普惠金融发展的内在要求。相比于城市，农村金融弱势群体的权益更容易受到侵犯。农村普惠金融市场中，由于金融机构作为资本要素的供给者，众所周知，资本在市场经济中扮演者是非重要的，因此农村金融弱势群体与金融机构之间的地位并不平等。农村金融弱势群体有求于金融机构的资金，面对资金缺乏的用户，金融机构有选择信贷对象的机会。相反的，因为金融歧视现象的存在，农村地区的金融机构数量远低于农村用户需求的数量。因此，需要不断扩大农村金融弱势群体权利内容，健全农村金融弱势群体权利救济机制，加强政府、金融机构保障义务规制。 第三，确定农村普惠金融法律保障体系框架构成。从目前农村普惠金融发展法律渊源来看，大多为行政法规与部门规章，不仅立法层次低，而且体系分散凌乱。因此，应建立以农村金融发展基本法为核心，农村商业性金融法、农村政策性金融法、农村合作性金融法、民间金融法等专项法律为分支的法律体系。一是农村金融基本法。十九大报告明确了乡村振兴的对象涵盖了农业、农村、农民问题，我国的农村金融立法适用范围也不应仅限于农业金融法，而应当明确将立法对象确定为农业、农村和农民发展的全要素、多领域金融供给、金融服务、金融监管及相关权益保护。在国家大力推进农村普惠金融发展和农村金融法治建设背景下，尽快出台《农村金融发展基本法》，确立农村普惠金融的基本原则与基本制度，对农村普惠金融体系中的农村金融服务需求者、服务提供者和监管者三方做出明确的权、责、利规定，明确这三个主体在农村普惠金融法律体系中各自的定位与方向。二是农村商业金融立法。明确各类商业银行、商业保险机构在农村普惠金融体系中的作用，将村镇银行、小额信贷企业、农村商业银行等制度体系纳入其中，构建一个统一性的农村商业金融立法。三是农村政策金融立法。应该积极整合农业信贷、农业保险等方面的法律法规，明确农村政策性金融的目标、任务和范围，提升其在农村普惠金融体系中的地位。四是农村合作金融立法。合作金融是不同于商业性金融的一种金融模式。在农村地区建立和发展合作金融，是促进农业发展、满足农民生产生活资金需求的一项重要举措。我们必须要回归到合作金融的本义上，通过完善内部治理体系和激励措施，将农村合作金融打造成为农村普惠金融的主干部分。五是民间金融立法。制定和完善有关民间金融的法律法规，促进民间金融规范化，正确引导民间金融发展并充分发挥其地域性强、手续简单及机动灵活的优势，通过发展多元化的金融机构来减少正规金融的压力，使之成为农村金融的有益补充。 第四，构筑农村普惠金融法律保障体系的基本制度。农村普惠金融发展法律制度体系以一系列彼此联结的制度作为核心。这些制度主要包含农村金融机构激励与约束制度、农村金融服务产品供给保障制度、农村弱势群体金融权利配置制度、农村金融差异化监管制度、农村信用建设制度等。一是农村金融机构激励与约束制度。构建农村普惠金融激励与约束制度，是强化其正外部效应，强化金融机构服务农村普惠金融发展内在动力的基本选择。我国应在优化财政、税收等激励作用的基础上，从金融业务、资金奖励、差异化监管等层面完善农村普惠金融激励制度。构建多维约束机制，明确规定金融机构必须将从农村吸收来的存款按一定比例用于农村贷款，在农村设立分支机构和服务平台。二是农村金融服务产品供给保障制度。发展农村普惠金融关键是协调农村金融弱势群体与金融机构之间关于金融产品供求矛盾关系。构建合理的农村金融服务产品供给制度，可在一定幅度上降低农村金融市场供给量与需求量之间的量差，从而抑制金融排斥或金融歧视现象的发生率，最终实现保障农户金融权利和金融机构盈利的双赢或多赢局面。三是农村弱势群体金融权利配置制度。尽管法律本事就是平等、正义、公平的具体体现，用法律来调控各种社会关系时更是要注重实体公平与正义。从该金融体系本身的具体含义来说就不可能实现各方主体的平等对待。即在农村普惠金融这一制度框架下，农民、农业始终处于被动的弱势地位，而金融机构则始终处于主动的强势地位，在双方实力完全不对等的情况下，如果在制度安排上不作适当的倾斜，则会造成社会两极分化的进一步扩大，也不利于社会的稳定。强化农村弱势群体金融权利保护，确保其在金融服务中的公平地位，是加强农村普惠消费者权益保护，实现农村普惠发展目标的必然选择。普惠金融的提出是为解决发展中国家弱势群体金融权利问题，试图通过市场金融手段实现社会弱势群体提升经济收入的目标。农村弱势金融权利配置制度需要农村普惠金融法律支撑，借助农村普惠金融法律将农户金融权利法定化，法定化的金融权利转入到农村金融市场运行中，从而实现农户金融权利配置的倾斜保护。四是农村金融差异化监管制度。当前农村金融监管存在的问题主要有：刚性监管对金融资源配置形成约束、农村金融监管方式与手段单一、农村基层金融监管力量薄弱、适应农村特点的金融监管体系尚未形成。实施农村差异化监管制度有利于促进农村金融组织发展、农村金融脱虚向实、促进资本要素回流农村、维护农村金融市场稳定,是金融支持乡村振兴战略实施的重要方案。五是农村信用建设制度。建立农村信用体系建设，完善农村信用担保和失信惩罚机制。加快农民信息征信系统，建立信息共享机制，建立健全农民个人信用财产申报、信用评估、风险管理、信用保险制度，给予信用度高的农民更高金额的贷款，将失信的农民列入黑名单，建立明确的奖惩机制，加大对农村普惠金融市场主体信用行为的执法与监管力度。 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