社论丨清理地方债是全面去杠杆的攻坚战

为防范和化解金融风险，在结构性去杠杆原则下，杠杆率较高的地方政府与国企成为主要目标。其中，清理地方政府债务是去杠杆攻坚战中的最大挑战，也是最复杂的工程。

　　之所以复杂，是因为到目前为止我们并不清楚地方政府到底有多少隐性债务。地方政府融资平台70%以上是在区县一级，领域遍布工业、农业、公用事业、交通运输、房地产、能源等，分属各职能部门管理，很难全面统计。国家对隐性债务也无统一标准，在过去多次摸排过程中，主要由各地上报数据，并不准确。

　　根据中国多个机构调查得出的数据显示，地方政府融资平台债务规模大约在30万亿到50万亿之间。国际清算银行(BIS)认为，若将地方政府融资平台的隐性债务计入中国政府债务杠杆，中国政府债务其实在2017年年中已经占GDP的65%左右，达到了较高水平。

　　近日，一轮由多部门参与的地方政府隐性债务排查已启动，中央有关部门正在研究制定防控地方政府债务风险的文件。此前中国也进行过多轮排查，但在防范金融风险的当下，出台地方隐性债务统一标准以及在此基础上摸清风险底数，可以为出台防范化解地方债务风险措施提供决策依据。

　　早在2014年，中国政府就通过修改《预算法》和出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》严控地方政府债务增量。此后历年加码控制政策，但依然无法阻挡地方隐性债务上升。去年7月召开的全国金融工作会议上，习近平总书记明确指出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。

　　在传统发展模式与行政结构中，地方政府受GDP政绩考核影响，既要提供基本民生服务，又要承担刺激经济增长任务，尤其是2008年后，保增长成为主要目标。但是，在事权与财权不对称的条件下，投资基础设施只能举债或者土地财政融资。在银行信贷受到限制后，地方政府隐性债务主要是通过影子银行实现。地方政府过高的债务压力，相当程度上也促使了2015年后新一轮全国性的房价上涨，即提高地方政府土地收入，降低地方政府杠杆。

　　但是，在过去一年，通过严格的金融监管、制定资管新规以及对违法违规PPP项目集中清理整顿，基本上堵住地方政府隐性融资的通道。与此同时，全国房地产市场也在进行检查与整顿，抑制楼市过热同时，必然影响地方政府土地财政收入。因此，当前地方政府压力越来越大，一些偿付能力弱的地区已经到了违约临界点。

　　可以看到，有地方领导召集银行、银监局、融资平台公司开会要求各家银行下调贷款利率，允许借新还旧；地方政府试图通过各种方式缓解债务压力，但均被发现和制止。当前，有关部门希望暂缓执行资管新规，为地方政府输血，但是，监管部门则希望地方政府自己处理，而不是赖账。

　　在防范与化解金融风险的攻坚战中，有关地方政府债务有三个目标：遏制隐性债务增量；规范地方政府举债融资；稳妥化解累积的地方政府债务风险。

　　在加强监管导致地方政府隐性融资渠道逐步收紧的趋势下，地方政府隐性债务增量已被遏制，并会逐步暴露。那么，下一步应该对隐性债务进行彻底摸排，制定应对策略。

　　我们认为规范地方政府举债融资，实现财政硬约束是主要的，在处理地方政府隐性债务的过程中，绝不能将包袱甩给金融机构，地方政府必须承担信用责任，借机建立新的财政规则与纪律。

　　其次，今年是债务置换收官之年，截至2017年底累计降低地方政府利息负担1.2万亿元。但是，今年以及随后的几年，由于到期合法债务规模较大，应该继续安排它们“借新还旧”。

　　其三，对于存在违约风险的地方政府，应该优先处置国有资产偿付债务，在中央政府不兜底的前提下，探索和研究地方政府财政破产制度，从而形成有效的约束机制。并在这个基础上，重新安排中央与地方的财权与事权的合理分配。

　　理念变化要求政府部门职能转变，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的主要任务。在打赢防范与化解地方债务风险的基础上，建立现代财政制度，重构权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，应该是最终目标。