改革者周小川：信奉和倡行“系统性的体制转变”

《财经》记者苏琦/文，本文首刊于2017年10月16日出版的《财经》杂志。

不谋全局者，不足以谋一隅。和他同时代的若干出身于体改委的学者型官员一样，周小川一直信奉和倡行“系统性的体制转变”，谈起改革来从不局限于一个部门的视野，而喜欢从全局的角度来谈本部门工作，并强调与其他领域配套改革的衔接。后来周小川将自己的文章结集出版时，就用了《系统性的体制转变》作为书名。在这本书中，举凡中国改革的方方面面的议题，从价财金贸到住房社保都有所涉猎，且均有独到的见解。

从80年代开始活跃在经济改革领域的中青年经济学家们，左起：郭树清，吴晓灵，吴敬琏，楼继伟，李剑阁，周小川。（资料图）

这种对体制的“系统转变”和改革的“整体推进”的强调是一以贯之的。上世纪80年代，由吴敬琏、周小川所在的课题组推出的《中国经济改革的整体设计》，使他们得到了一个“协调推进派”的别称。90年代，周小川与吴敬琏、郭树清、楼继伟、李剑阁等合著《建设市场经济的总体构想与方案设计》，被外界称为“整体改革论者”。

不少论者认为，周小川对“系统”的重视与其学术背景密不可分。周小川是新中国成立以来的首位博士行长，毕业于清华大学自动化系系统工程专业，其所读的系统工程专业鼻祖是钱学森。据周小川回忆，钱学森那时候鼓励他们用系统工程的方法去搞经济研究，因为钱学森认为过去高度集中的计划经济体系有很多低效的环节，可能需要有动大手术的改革，系统工程的人的思路就是强调最优化，如果计划经济当时的做法不能实现优化，就要考虑通过改革转移到什么样的别的系统来加以实现。

博士毕业后，周小川进入体改部门工作，身兼数个与“体改”相关的职务：国务院体改方案领导小组成员、中国经济体制改革研究所副所长和国家体改委委员。熟悉那段历史的人都知道国家体改委当时作为改革中枢的地位之重要与显赫，当时体改委所研究的都是国家急需解决的经济领域的各种改革问题。那段时间的工作经历，使周小川充分意识到，整个经济体制改革是一个系统工程，它需要有一个基本的整体设计，使改革的主要步骤能有准备、有组织地配套实施。

除了系统论、整体论外，周小川给外界留下深刻印象的还有他对“对外开放”及其与其他领域改革关系的高度重视。在此次关于人民币加入SDR的采访中，周小川没有局限于汇率等技术性议题，而主要是从中国经济整个开放进程的角度来谈金融改革与开放的意义。这与他的家学渊源和在外贸部门的履历多有关系。

周小川的父亲周建南是一名资深的“老外贸”，1979年8月至1982年3月先后任国务院进出口领导小组办公室副主任、国家进出口委员会和国家外国投资管理委员会副主任，参加了我国改革开放以后外贸体制改革、建立和发展经济特区、沿海工业开发区和高新技术开发区、充分利用外资等工作的组织领导工作，参与制定了一系列进出口贸易、利用外资的方针、政策和措施，为建立有中国特色的对外经济贸易体制奠定了基础。

在任国家体改委委员期间，周小川曾兼任对外经济贸易部部长助理。原国家体改委主任陈锦华在《国事续述》一书中回忆说，“记得当时周小川是体改委委员，他是年轻人这一茬里比较优秀的，上面也看上他了，让他同时兼任外贸部的党组成员，参加外贸部的党组活动，推动外贸改革。这也是煞费苦心。”1988年，在做助理期间，周小川写文章探讨外贸体制改革时，并没有就外贸体制改革本身谈改革，还集中探讨了汇率和金融体制改革的问题，指出“我国的金融改革还没有创造出有效控制信贷总规模和货币发行总需求的控制手段，所以容易倾向于使用控制机构（不准随意成立金融机构）和控制业务范围（业务范围不允许扩大）的办法”。

在1992年发表的关于外贸体制改革的文章中，周小川继续强调了整体改革的重要性，指出外贸体制改革是大的系统工程中的一个子系统，也需要进行精心设计和论证，需要充分注意它与其他改革部署的配合关系。比如价格改革将为进出口结构的改善和经济效益的判断提供最基本的信息，为出口生产提供市场分配资源的灵活机制，为企业自主决策、自负盈亏创造最基本的条件。税收改革将为进出口活动提供正确的调节与激励尺度，创造平等竞争环境，实现合理的收入分配政策和进出口的产业政策等等。

上世纪90年代初，周小川一度想回到体改委工作，时任体改委主任陈锦华则认为他更适合去一线磨炼。陈锦华向中央组织部推荐说：“周小川是很优秀的，国家需要这样的人才。”后来，周小川被安排到中国银行担任副行长，开启了他20余年金融领域的职业生涯。

虽然一直强调改革的“系统”、“整体”和“配套”，但周小川又不是一个条件论者，他认为改革不能等靠要，不能等所有条件都成熟了才加以推进。改革是一项系统工程，更是一个动态的进程，既包含某些只能在长时间内走向成熟的内容，又包含某些有可能快速演变的内容，因此改革的时机把握十分关键，需要结合国内国际宏观运行形势，找到相对最佳的时点。他在上世纪90年代推进外汇体制变革和本世纪初期主导国有商业银行改革的经历就充分凸显了这一点。

（和同时代的若干出身于体改委的学者型官员一样，周小川一直信奉和倡行“系统性的体制转变”，谈起改革来从不局限于一个部门的视野。图/AFP）

周小川自1991年－1995年任中国银行副行长，中国银行当时是国家外汇专业银行，在海外有许多分支机构，在外贸体制改革和金融改革的压力下需实行一定程度的与国际接轨的制度和办法。周小川在体改委的履历和经贸部部长助理的经历，使其在中国银行改革方面发挥作用，而他本人也在中国银行的实践中，学到许多银行业的知识和经验。这又为他日后成为外汇管理局局长打下了基础，因为中国外汇储备管理当时实际上就由中国银行来管理。

从1995年起周小川出任国家外汇管理局局长，第二年又被任命为中国人民银行副行长，主管外管局工作。这期间，中国金融改革和开放经历了两件大事。一是实现人民币经常项目下可兑换，从1996年12月1日起，中国成为IMF第八条款成员国，标志着中国人民币自由兑换迈出了坚实的第一步，也标志着中国市场化程度的加深；二是成功度过了1997年-1998年的亚洲金融危机。中国在承诺人民币不贬值的情况下，成功抵御了金融危机对中国的不利影响。

在1998年初由清华大学中国经济研究中心和世界银行共同举办的“亚洲金融风暴及其对中国的启示”研讨会上，在论及为什么亚洲金融危机没有波及中国时，周小川反驳了有些人认为是因为人民币资本项目下没有放开的错误观点，旗帜鲜明地提出中国之所以能够避免危机的冲击，坚持改革开放是一个重要的原因，其中1994年推行的外汇体制改革更是关键之举，实现了汇率并轨，形成了单一的、有管理的浮动汇率机制，恢复了市场信心，使得中国的国际收支状况大为改善，外汇储备大幅上升。

周小川指出，“双重汇率的存在对稳定信心是非常不利的因素，如果1997年我们仍然实行双重汇率，外面一旦有风吹草动，调剂市场的价格不知道会变成什么样子。”而1993年设计外汇体制改革时，各方阻力相当之大，一方面是人们已经习惯了实行多年的双重汇率，由此也形成了相关套利集团；另一方面当时外汇紧缺，贸易项下有100多亿美元的赤字，不少人建议应该等外汇储备更充分一些时再推进改革。但就是在这样貌似条件不成熟的形势下，中国果断进行了外汇体制改革，从而取得了良好的改革效果。

1998年周小川出任中国建设银行行长。时隔不久，又于2000年初调任证监会主席。虽然履职未久，美国《商业周刊》依然在2001年7月的“亚洲之星”评选中，把周小川评为“决策者之星”。评选说明认为，在周小川履新以来，证监会出台的一系列引人注目的改革措施——诸如变“审批制”为“核准制”、引进国际会计准则、出台“退市令”、对操纵股价的违规行为进行严厉处罚等——使得中国的证券市场在深化改革、加强监管和规范化建设方面前进了一大步，越来越像美国的“华尔街”而非赌城“拉斯维加斯”。

2002年底，周小川出任中国人民银行行长，一干就是15年，上任伊始便面临巨大的压力。2003年初，由于背负巨额不良资产，国有银行“在技术上已经资不抵债”几成共识。其时，亚洲金融危机殷鉴未远，作为中国资金配置主渠道的国有商业银行如果不能及时改变，将直接影响国民经济运行质量和速度，甚至危及市场经济体系的建立与发展，国有银行深层次改革的迫切性不言而喻。

此时中国已经加入世界贸易组织，面临日益强大的要求进一步开放金融市场的压力。周小川曾反复强调，金融市场的创新与开放，很大程度上取决于金融机构微观机制改革。而以汇率改革和利率改革为内容的宏观面金融改革开放，应该以微观面金融市场和金融机构体制改革为前提。因此，改革的顺序是从完善市场主体和提高市场效率到逐步放开关键性的价格管制，否则将导致转型风险和转型预期目标无法充分实现的问题。这也是从上一轮价格改革的惨痛经验中总结出来的教训：没有市场主体的改造，贸然放开价格将导致市场秩序和市场运行的极度紊乱。

改革的紧迫性和目标都已明确，但怎么改和谁来为改革买单的巨大难题几乎令人望而却步。据当时有关部门测算，欲令四大国有商业银行资本充足率达到巴塞尔协议8％的标准要求，需动用大约9700亿元财政资金。而从彼时中国经济状况看，动用近万亿元资金解决国有银行不良资产困局，近乎不可想象。

在当时，近万亿元资金大致相当于中国一年财政收入的50％，相当于中国GDP的十分之一，相当于中国外汇储备的三分之一。面对这样一笔令人望而生畏的天文数字，任何改革决策都既需要决心，更需要勇气，何况1998年实施的2700亿元特别国债注资之效果不彰，亦足以让人对类似注资计划倍感踯躅。一时间，如何拯救“在技术上已经破产”的中国国有商业银行，决策者面临着资源和路径的双重掣肘。

不过，改革的迫切性与资源的匮乏，倒逼人们以创造性思维和增量改革杀出一条血路。周小川等人创造性地提出资产负债表的概念，以动用外汇储备注资为主线、以剥离呆坏账为前提、以中央汇金投资有限责任公司（下称“汇金公司”）为操作平台、以引进外部战略投资者重组上市为目标，新一轮国有银行改革由此破局，资源与路径实现双重突破，并取得了良好的改革效果。

回头看去，如果没有在条件“不成熟”的情况下抓住时机果断推进国有商业银行改革，面对来势凶猛的2008年全球金融危机，难以设想中国能够拥有足够的勇气和实力，推出十数万亿元大拯救计划通过拉动内需加以对冲，而人民币的国际化、人民币加入SDR、汇率改革的进一步推进和以沪港通、深港通、债券通为标志的金融开放的一步步扩大，以及“一带一路”设想的提出和推进，更是无从谈起。

回首数十年改革历程，人们或多或少仍会感到些许遗憾，会有稍许岁月蹉跎的伤感。改革实践无法达到最优选择，有时是因为经济逻辑和政治逻辑的落差。如周小川所言，从研究的角度看，如果能把各项改革设计一个合理的顺序当然更理想，但在推动改革和制定政策时，面临的情况复杂多变，各决策者的考量也不完全相同。经济学家往往可以从经济逻辑出发，找出政策变革的最优顺序；而实践中，改革是大政治，政治家往往要从政治逻辑考虑最优排序，问题往往过于复杂、多元，最终得不出最优解。

有时则因为“天时”不利，如1996年中国外汇管制经常项目下放开时，人们认为可以适时启动资本项下放开，结果遇到亚洲金融危机，基本搁置了十年。2006年，中央提出进一步推动金融开放，相关部门也已拟定具体方案，后来又遇到2008年全球金融危机，一晃又是十年过去了。

有时则是因为单项改革所面临的整体环境的配合度，也就是整体协调的力度问题。比如2005年前后，人民币汇率面临来自以美国为首的发达经济体巨大的压力。但汇率改革牵一发而动全身，不是央行一个部门所能主导的，除了涉及其他部门利益外，更涉及地方政府的蛋糕。主政沿海出口大省和特大城市的地方大员们个个位高权重，不乏位列政治局委员者，级别比在京金贸财税部会的官员们还要高，其间的纵横捭阖折冲樽俎不足为外人道。

这些年来，人们经常看到周小川与美联储主席和欧央行行长等站在一起，但看似风光的背后有着内外语境的差别。转型经济体的货币政策独立性一直是个敏感而复杂的议题，如何在增长、稳定和效益最大化之间保持平衡，货币当局始终面临各种压力和张力。

复旦经济学院副院长孙立坚曾对媒体表示，周小川一直处在平衡其他政策所需要的货币支持的角色中。他非常想要控制好货币的总量，问题是当我们金融市场没有很好地发挥货币政策传导机制的时候，大量的货币一出去就留在金融市场，可以把很多货币冻结住，或在那里空转，而新一轮的投资又产生很多货币需求。

两岸猿声啼不住，轻舟已过万重山。如周小川所指出的那样，人们越来越明白，对外开放需要继续向前推进，市场经济有其基本规律，金融业属于竞争性服务业，竞争会带来优化和繁荣，这些规律在对外开放过程中始终是居于支配地位的，金融机构市场准入和金融市场开放的步伐可以迈得更大些。开弓没有回头箭，中国的金融改革与开放已经past a point of no return。尽管有着这样那样的阻力和掣肘，面临各种各样的波折和困顿，人们有理由相信改革开放将继续前行