上海规土局局长：加大房地产调控 优化供应结构

10月12日，上海市政府新闻办举行市政府新闻发布会，市规划国土资源管理局局长徐毅松介绍了上海迈向卓越的全球城市，构建创新、人文、生态之城有关情况。市规划国土资源管理局副局长王训国、岑福康出席发布会，共同回答记者提问。

过去五年，市规划国土资源局围绕“创新驱动发展，经济转型升级”，坚持“五大发展理念”，主动适应经济发展新常态和资源环境紧约束新形势，着力强化规划引领作用，着力提高国土资源节约集约利用水平。具体开展了五个方面的工作：

一、以新一轮城市总体规划编制为契机，促进城市转型发展

2014年上海召开第六次规划土地工作会议，正式启动新一轮城市总体规划“上海2040”的编制工作，目前已报国务院审批。新一轮城市总体规划主要形成了四个方面的成果：一是发展目标，突出“以人民为中心”，提出上海建设“卓越全球城市”的目标内涵；二是空间布局，突出开放协调，从区域和市域两个层次明确了上海未来“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间格局；三是发展模式，确立了“底线思维”、“内涵发展”和“弹性适应”的发展路径，并明确了人口、土地两个规划要素的规划导向，以土地供给侧改革和土地利用方式转型，促进城市转型发展；四是发展策略，从建设创新之城、人文之城、生态之城三个维度，重点在综合交通、社区与住房、文化魅力、生态、安全等领域明确了发展策略。新一轮规划基于对全球城市发展趋势的判断，响应国家战略对上海的定位和要求，立足于民众期待和上海实际情况，是未来一段时期引领上海城市发展的重要纲领。在此基础上，今年已全面有序铺开各区总体规划的编制工作。

二、以城市有机更新为抓手，提升城市发展品质

有了规划引领，也要有城市建设实践。城市更新伴随城市建设发展的全过程，是城市持续发展和繁荣的驱动者。在“上海2040”提出的“底线思维”、“内涵发展”、“弹性适应”的要求下，城市更新也在逐步转变理念和方法，从有机更新的规划、政策、管理和行动模式等方面进行了深入探索，走出一条具有上海特色的“城市有机更新”之路。

一是探索城市有机更新规划新方法。近年来，先后推出《上海市社区规划导则—15分钟社区生活圈》、《上海市街道设计导则》，制定发布《关于完善本市控详规划管理的指导意见》，提出以社区公共要素的“补缺”作为城市更新的前提，“补短板、提品质”，打造低碳绿色、复合创新、共享成长、开放协调的城市空间，将上海建设成为宜居、宜业、宜学、宜游的城市。二是健全城市有机更新政策体系。研究制订《上海市城市更新实施办法》，在政策制定上对城市更新项目进行更多的倾斜，在用地性质转变、高度提高、容量增加、地价补缴等方面，实行以强调公共利益为前提的奖励机制，激发城市更新改造的积极性。三是推进城市更新实践活动。坚持重大项目与小微更新齐头并进，一方面，通过以共享社区、创新园区、魅力风貌、休闲网络为主题的“四大行动计划”，聚焦有影响力的重大项目。其中，黄浦江两岸贯通项目、三大文化场馆项目（上海博物馆东馆、上海大歌剧院和上海图书馆东馆）等，通过注入公共艺术与文化内涵，打造丰富多元的文化空间载体，助力建设人文之城；世博文化公园项目放弃近百万的建筑容量，把世博园后滩地区打造成开放、共享的大公园，回应广大市民对于建设生态之城的期盼；张江科学城项目通过引导就地居住，实现职住平衡，提升园区活力，实现从产业园区向创新城区的转变，是建设创新之城的积极实践。另一方面，通过“行走上海”活动激发量大面广的社区空间“微更新”。关注零星地块、闲置地块和小微空间的品质提升和功能创造。通过自下而上、以民为本的更新路径，还权于社会、还权于市场，努力为社区提供更为精准化的公共服务，提高居民认同感。

特别是在加强历史文化风貌保护方面，采取最严格的措施，保护好延续好这座城市文脉和记忆。要以城市更新的全新理念推进旧区改造工作，进一步处理好留、改、拆之间的关系，以保护保留为原则，拆除为例外”。从“拆、改、留”到“留、改、拆”，进一步强化城市更新过程中的历史积淀意识，探索新形势下的风貌保护路径和多样化的空间重塑激活机制。一是扩大保护范围。截至目前已有1058处优秀历史建筑、401条风貌保护道路、44片风貌保护区、250处风貌保护街坊，形成了点线面相结合的历史文化风貌保护体系。二是加强配套政策立法。出台《关于深化城市有机更新，促进历史风貌保护工作的若干意见》，重点针对保护对象、资金筹措和管理体系等提出新要求。开展《上海市历史文化风貌保护条例》立法准备工作。三是创新保护方法。加强顶层设计，制定《上海成片历史风貌保护三年行动计划（2016-2018）》。坚持“保护与利用相结合”的原则，加强历史风貌抢救性保护，制定《上海市历史风貌成片保护分级分类管理办法》，探索活化保护利用，建立原权利人及市场主体等多方共同参与的保护模式。

三、以土地供给侧改革为主线，推动城市集约高效发展

土地和空间是城市发展的重要资源，土地利用方式影响着城市发展模式和城市治理理念。上海积极应对经济发展新常态和资源环境紧约束的新形势，将推进规划国土资源领域供给侧改革与优化土地要素配置、优化用地结构、优化空间管控政策充分结合，自2013年起提出“五量调控”土地新政，通过上海土地利用方式转变，促进城市发展方式、社会治理方式、政府工作方式转变。

一是总量锁定。通过新一轮总体规划编制、划示“新三线”，将上海2020年规划建设用地总规模3200平方公里作为全市建设用地终极目标，锁定了上海未来城市空间发展和土地利用的基本格局。二是增量递减。大力推进减量化工作。在保障战略新兴产业、重大基础设施、社会民生项目需求的基础上，建立新增经营性建设用地指标与现状低效建设用地减量化挂钩机制，年新增用地从“十二五”初期的每年40平方公里，逐步降至2016年的16平方公里。预计到“十三五”末，全市将累计完成减量50平方公里，截至今年8月底，累计已完成项目立项47.9平方公里，项目验收19.6平方公里。减量化复垦的土地将优先用于生态建设。三是存量优化。坚持存量用地盘活与闲置土地处理并举，会同相关部门联合制定本市盘活存量工业用地实施办法，建立多方利益平衡的存量转型开发机制，于企业而言实现了产业转型升级，于社会而言增加了公共设施和公共空间，于政府而言提高了节约集约用地水平。两年多来，全市已有96个项目、约629公顷土地纳入盘活转型计划，并取得阶段性进展。四是流量增效。推行工业用地弹性年期出让制度。根据工业企业生命周期规律，实行产业类工业用地20年弹性年期出让，并完善配套续期政策，提高土地流转速度，降低用地成本，支持好的项目续期用地持续经营。实行土地全生命周期管理。以土地出让合同为平台，将项目建设、功能实现、运营管理、节能环保、土地使用权退出等要素纳入土地出让合同，实现土地全生命周期全要素管理。优化房地产市场供应结构。加大房地产市场调控力度，实行土地复合出让，强化用地交易资金来源监管，严控投机。按照“商品住房用地稳中有升、保障性住房用地确保供应、租赁住房用地大幅增加”的原则，在确保土地可持续供应的基础上，充分考虑市场需求，有序加大住宅土地供应，保障中小套型供应比例，调整优化商业办公规模布局，在就业密集、产城融合重点区域以及轨道交通站点周边区域推出租赁住房用地，构建租售并举的住房体系。五是质量提高。落实“十三五”单位GDP建设用地下降目标，加强土地利用绩效评估，围绕需求较为迫切、矛盾较为突出的公共服务设施、道路、高校用地等开展专题研究，研究编制《上海市节约集约建设用地标准（2016）》，各类设施指标控制值平均“瘦身”幅度达20%以上。在自贸区和全市轨道交通场站地区开展试点，引导土地混合和各类设施的综合设置，完善城市功能。

四、以城乡发展一体化为目标，补齐城市发展短板

郊区的发展是上海未来发展的主战场。近年来上海聚焦补城市发展短板，一方面，在城乡建设用地负增长前提下，加快推进郊区土地的集约高效利用；另一方面，积极推动公共服务资源配置向郊区倾斜，全面缩小城乡发展差距，打造“有品质的乡村环境、有尊严的乡村生活、有乡愁的乡村文化”。

一是有序推进规划覆盖。积极开展新市镇总规、郊野单元规划和保护村、保留村村庄规划编制工作，推进农村产业发展、环境改善和农民集中居住工作。制定《上海市郊区镇村公共服务设施配置导则》、《上海市郊野乡村风貌规划设计导则》。重点聚焦金山枫泾等9个国家级特色小镇，开展“一镇一策”规划土地支持政策研究，推进乡村地区绿色创新产业发展试点。二是稳妥推进农村土地制度改革。统筹协调集体经营性建设用地入市和土地征收制度两项试点任务，在松江区开展宅基地有偿退出、市场化土地征收安置补偿等试点，并完成两幅入市试点地块出让工作。三是全面推进“土地整治+”新实践。自2012年起，在全市规划布点了21座郊野公园中（规划总面积400多平方公里），并选取了其中7座作为首批试点（面积约130平方公里），开展“土地整治+运动+艺术+景观风貌+自然教育+生态”系列实践活动，从加强生态文明建设的高度探索耕地生态复合利用，推动城乡资源有效配置和良性互动。

五、以基础服务为核心，提升城市现代化治理水平

在“大、云、平、移”的互联网背景下，规划国土资源管理主动适应信息时代的发展要求，发挥平台作用，助力提升上海城市现代化治理水平。

一是以空间基础数据信息平台建设为契机，以不动产登记系统、城市发展战略数据库、地理空间信息数据库等为基础，构建规划国土信息交互的动态管控平台，同步整合全市经济社会发展相关数据，为实现城市动态治理和智慧治理打好基础。二是发挥测绘、地质工作服务作用。从确保城市安全的高度出发，开展全市地理国情普查、基础性地质调查、地面沉降监测等工作。建立地理信息公共服务平台，目前已在建设交通、公安消防、应急保卫、气象灾害预警等近100个管理系统中实现了深度应用，为城市精细化管理提供了数据支撑。三是打造“平台型”政府部门。结合城市有机更新、总规编制等工作，举办规划草案公示、“行走上海”、城市空间艺术季、城市设计挑战赛等多种公众参与活动，拓展公众参与的主体、深度和广度，引导城市发展过程中全社会共建、共治和共享。

下一步，市规划国土资源局将继续做好城市规划和国土资源管理工作，努力为上海迈向卓越的全球城市提供助力和保障。

一是建设更具活力的繁荣创新之城。以强化科技创新、金融商务、文化创意、高端制造等“全球城市”核心功能为主线，以规划土地供给侧改革为抓手，支持科创中心建设；强化航空、航运、陆运、信息枢纽等支撑功能，构建由市域线、市区线、局域线构成的“三个1000km以上”区域轨道交通网络，建设具有较强辐射和服务能力的国际综合枢纽和门户；强化与创新经济和创新发展相适应的、吸引全球创新创业人才的服务设施和服务环境等基础功能，完善便捷高效的现代化基础设施体系，巩固提升实体经济能级，激发城市持续活力。

二是建设更富魅力的幸福人文之城。突出“文化兴市、艺术建城”，立足空间载体和文化活动，新建一大批具有国际一流水准的重大文化体育设施；立足历史文化传承和自然禀赋，塑造有辨识度的城市特色风貌形象；立足多元包容的社会主体，激发全社会文化活力，繁荣城市文化产业，弘扬城市精神和软实力。

三是建设更可持续发展的韧性生态之城。在资源环境紧约束下，探索上海高密度超大城市低碳、安全、韧性的发展方式。聚焦“存量时代”的发展特点，优化土地集约节约标准，强化土地立体复合利用；聚焦全市17条生态廊道和21座郊野公园，显著增加绿色生态空间；聚焦进一步加大减量化工作力度，将耕地等传统农业要素纳入全市大生态结构，推进农村土地数量、质量、生态、文化、景观“五位一体”的保护和利用；聚焦广域空间统筹利用，加强陆海统筹和地下空间功能拓展，挖掘上海发展新空间。