新“飞地经济”：长三角一体化的高阶形态

1月12日，在苏州召开的长三角地区主要领导座谈会提出，以创新、优化、协同为路径，以更加有效的区域协调发展新机制为保障，加快构建现代化经济体系，加快建设长三角世界级城市群。

新形势下，深入推进长三角一体化势在必行。但从以往经验看，区域一体化也面临诸多制约因素。长三角要在一体化进程中实现突破，必须找准突破口。

在此笔者认为，“飞地经济”作为区域合作、融合的一种重要形式，可以成为长三角一体化的战略突破口。

40年前的改革开放，是以深圳的经济开发区“招商引资、三来一补”为突破口；40年后的今天，“飞地经济”是我国新一轮改革开放的必然趋势，既能保持长三角现有行政区划竞争优势，又能冲破行政区划对经济制约的藩篱，实现空间结构和资源的优化配置，是长三角一体化发展的重要战略举措。

“飞地经济”是以特定地域空间为载体，以特色资源为基础，以特色产品为中心，以特色产业为依托，在经济结构、组织、体制和运行上带有突出特点，能够使资源要素、市场、科技以及各相关部门相互联系、相互吸引，使区域优势进一步扩张并形成核心竞争力的新型产业组织形式。

2008年全球金融危机以来，我国经济从总体上开始进入重要的战略转型期，产业形态也进入一个新的阶段，其突出亮点是产业集群由企业集聚为主，升华为产业特色明显，资本、土地、技术、资源、空间利用等高度集约发展和产业链、人才、服务业等高度集聚跨流域发展。“飞地经济”脱颖而出。

长三角地区是我国“飞地经济”最为活跃的区域之一。伴随“飞地经济”的深化，一方面遭遇不少来自体制、利益、观念的困扰，影响到“飞地经济”的质量和发展后劲；另一方面传统“飞地经济”正在发生深刻变革，一种富有前瞻性、引领性的“新飞地经济”正在酝酿形成，成为推动长三角一体化深入发展的新兴引擎。

新形势下，谋划长三角一体化发展、共建世界级城市群，笔者认为要深入把握“新飞地经济”的本质特征、演进规律与成长路径，在以下五个方面发力。

一、 导入市场化机制，为“飞地经济”提供源头活水。

传统意义上行政主导的“飞地经济”模式受制于行政体制的影响和政府横向联系的制约，在税收分成、管理机制设立、土地审批、征地拆迁及污染物排放等方面的制度摩擦成本高，协调难度大。

在新时期，行政区划经济将逐渐向流域经济转变，与传统“飞地经济”以行政主导为特色不同，未来“飞地经济”将真正由市场配置资源，成为冲破行政区划堡垒的一个关键突破口。按照市场化机制发展“新飞地经济”，我们需要注意几个方面：

一是发挥企业在区域合作中的主体地位，让企业成为整合资源、配置要素的基础性力量，从根本上规避行政主导下的激励扭曲、行为异化、边际效益递减等问题。飞地合作是政府导向在政策范围内来谈，而不能再是政府的“父母之命”，基于企业自主决策的“自由恋爱”才是“飞地经济”的本质要求。

二是采取PPP模式嵌入“飞地经济”建设之中。2017年6月，国家发改委等八部委联合下发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，提出鼓励合作方按市场方式，共同设立投融资公司，吸引社会资本参与园区开发和运营管理。与传统“飞地经济”以行政主导为特色不同，未来“飞地经济”将更多采取市场化方式运作，如采取PPP模式嵌入“飞地经济”，让更多的资本参与到合作开发中。

三是遵循比较优势原理，按照流域经济的特点配置资源，在长三角地区重点要梳理长江流域、太湖流域、淮河流域、大运河文化带等重要流域的自然禀赋、产业基础、人文特质等要素，在实践中探索形成与本流域相匹配的产业分工体系，形成“新飞地经济”的生成场所和应用场域；尤为重要的是，在流域内要寻找压差大、有比较优势的地方构筑“飞地经济”基地，促进发达地区与后发地区的有序分工。

二、 创新组织模式，促进飞地主体激励相容。

传统“飞地经济”之所以出现动力不足、效率低下、不可持续等困扰，根本原因在于未能构建起有效保障各方利益的制度安排。只有在区域合作中形成主体明晰、激励相容的组织体系，保障各利益攸关方的合理利益并成为稳定预期，才能使“飞地经济”获得充沛动能。

以江阴-靖江工业园区为例，作为江苏首个跨区域联动开发的园区，有力推动了两地产业发展，并为江苏构筑南北挂钩共建园区模式提供了发展样本；但受到体制机制、宏观环境等因素影响，而一度出现停滞，近年来受江苏省“1+3”区域布局重构特别是扬子江城市群建设的强力驱动，才又重新启动并开始展露新的生机。实践证明，只有构建强有力的组织架构，有效保障各主体利益，才能推动“飞地经济”顺利发展。

三、 深度融入上海，释放“飞地经济”龙头效应。

在较长时间内，长三角“飞地经济”以省域内部合作为主，且形式较为分散，基本没有进入成熟阶段的发展样本。随着长三角一体化进程的深度推进，近年来长三角“飞地经济”开始呈现一种不同以往的共性趋势，就是上海的龙头效应更加凸显，各方对接融入上海的积极性空前高涨。2017年4月浙江省将嘉兴市设立为全面接轨上海示范区，5月江苏省政府正式批复了《南通建设上海大都市北翼门户城市总体方案》，标志着临沪地区接轨上海进入新阶段。

其中，平湖张江长三角科技城、南通中央创新区、盐城沪苏大丰产业联动集聚区等接轨上海的重大载体，都具有“飞地经济”属性，正成为周边地区与上海联动发展的重要载体。

之所以出现上述趋势，究其根源，既缘于周边地区获取上海高端要素的动力，也缘于高铁效应大幅压缩了周边地区与上海的时空距离。更为重要的是，上海建设卓越的全球城市，必然要在做强城市核心功能的同时，逐步推动城市非核心功能、核心功能非核心环节向郊区以及更大区域范围疏解。以上海为龙头，以飞地经济为典型功能载体，促进长三角地区形成有序有效有度的产业分工体系，成为长三角一体化发展的不二选择。

面向长三角共建世界级城市群的战略定位，长三角以上海为龙头发展“新飞地经济”，要进一步提升站位与能级。