长三角须从行政区经济转变为城市群经济

十九大报告明确提出“实施区域协调发展战略”，“创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制”。

近日长三角地区主要领导就建设长三角城市群、深化区域合作机制等议题进行了深入讨论。长三角作为我国典型的大城市群，要成为典型的世界级城市群，笔者认为在合作机制上必须实现从行政区经济到城市群经济的转变。

城市群经济与行政区经济有着很大的不同，城市群经济是内聚外合、内外一体化的经济共同体，行政区经济则是以行政区为单元的相互独立的经济体。

从行政区经济到城市群经济

城市群经济以市场机制为导向，行政区经济以行政目标为导向。城市群以市场为推动力，经济体拥有自主发展和自由选择的权力。行政区以行政目标为导向，以行政目标为推动力。在城市群经济范围内，经济利益可以共享，而行政区利益不能共享。

城市群市场无疆界，行政区有刚性疆界。城市群经济以市场为导向，市场按供需关系运行，以生产要素和产品的自由流动为前提，要求遵循统一的市场规则，实现公平竞争，其运作空间是一体的、开放的，是无疆界的。而行政有疆界，按行政关系运行，每个行政主体都有其特定的行政职能空间与权力空间，在一定的地域范围内自主处理各项事务而不能超越行政边界，因而其对事务的管理具有局部性、封闭性。不同行政主体的不同利益诉求往往使行政边界成为要素流动的门槛，会导致交通不通、市场不畅。

城市群经济以要素自由流动为前提，它的运行不仅没有固定疆界，而且具有边界的模糊性与延伸性。在城市群发展过程中，城市群的扩展会不断突破现有行政边界，不断扩大要素整合与辐射的范围，一方面不断带动更大区域的发展，一方面不断获取新的发展动能。

市场机制是一体化协调融合的结合点。市场机制以价值杠杆为手段促使城市群生产要素自由流动，使集聚和扩散的重要功能成为可能，催生着城市间广泛的、内在的经济联系。都市圈经济与行政区经济的协调融合必须依靠市场力量推动，一方面充分发挥市场配置资源的基础性作用和企业的竞争主体作用，另一方面积极发挥政府规范市场行为的宏观调控能力。

长三角城市群市场机制建设的核心是以国际大都市群为目标，加快推进建立与国际接轨、发育完善、运作规范的一体化市场体系，这是为创新引领发展提供新引擎的关键。就泛长三角而言，应重点建设要素流通和产权交易市场体系，以市场为基础统一配置资源，实现要素合理流动，实现企业之间、城市之间的资产调整和重组，从而弱化经济发展的行政干预。

共赢共享是一体化协调融合的核心与关键。城市群经济与行政区经济具有不同的利益主体，其利益诉求既有相同的部分又有相互差异甚至矛盾的部分，行政壁垒来自于地方政府间的利益矛盾，行政对经济的过度干预也源于地方政府对各自经济利益的追求。实现市场主体与行政主体以及不同行政主体之间的利益共享共赢，实现行政区个体利益最大化与城市群整体利益最大化的同步推进，是城市群经济与行政区经济协调融合的基础与核心，也是长三角一体化的关键。

利益共享共赢包括应实现市与县利益主体地位的对等。地位对等应建立在市场机制基础上，不同行政主体应借助于市场手段，通过发挥自身的自然资源、劳动力、资金、技术等比较优势获取相对利益，共同管理区域性公共事务，以避免重复建设、恶性竞争造成的损失。

政府职能转变是协调融合的枢纽与突破口。伴随着发展方式的转型，政府职能的转变是一个不可或缺的进程。政府职能不到位是现阶段行政区经济的深层根源。地方政府拥有利用行政力量支配公共资源的能力，既可以制定行政规则，可以制定市场垄断规则，客观上就会阻碍区域发展一体化与区间融合。推进地方政府对经济社会发展由行政手段、垄断手段向公共服务型政府转型，淡化行政区划的经济功能，强化其社会管理和公共服务功能，是城市群经济与行政区经济协调融合的枢纽。

政府职能转变并不意味着长三角各级政府在经济一体化发展中无所作为，而是“有为”手段的变化，由直接干预经济变为营造共同发展的环境，其目的是实现政府与市场力量的协调。转变政府职能，首先要纠正把经济增长作为政绩考核单一指标的倾向，综合考察政府政绩，把考核重点放在区域合作、创新能力、社会福利、公共事业发展、生态环境保护等方面；其次要实行政企分开，政府应发挥引导和规范的作用，不能代替市场或企业进行决策，更不能介入企业竞争；同时要推进税费改革，强化地方政府的公共财政职能，改变地方政府收入来源结构。

区域合作组织是协调融合的主导与载体。区域合作组织是合作的决策者与执行者，是城市群经济与行政区经济协调融合的主导与载体，其建设立足在宏观、中观、微观三个层面。

宏观层面，在国家权力下放的同时，地方政府在平等自愿的基础上，将一部分协调职权上交给区域，重要协调事项的决策权交给长三角主要领导联席会，重要的是需要一体协调事项的梳理、确定与提交。执行层负责制定城市群协同发展的战略和政策，对计划的执行进行统一调控与监督，对区际重大矛盾进行协调和仲裁。

中观层面，成立具有跨界服务功能的协调与运作组织或社团组织，发挥其沟通政府和企业的纽带作用，提高其在城市群合作政策制定中的参与能力，为长三角一体化发展提供运作平台，并将其纳入法制化管理轨道。

微观层面，以市场为导向，推进企业的跨区域投资和联合，积极稳妥地发展跨部门、跨行业、跨地区的大型企业集团或企业联盟以及相关的行业中介，着力跨行政区的联合集成创新。各类区域合作组织是长三角一体化的直接推动主体。在新的发展阶段，应根据新的战略目标，对长三角区域协作机构与机制进一步提升与强化。

实现城市群经济与行政区经济的融合，需要重点解决三个问题。一是经济一体化，以市场为主导，以产业集聚和经济扩散为基本动力，实现要素自由流动和城市间的合理分工协作；二是行政协调一体化，推进地方政府间的广泛合作，逐步深化地域合作，确保合作的规范化、制度化、常态化；三是切实转变政府职能，推进各行政目标与城市群内经济社会文化与生态目标的融合，减少政府对经济的过度干预，实现行政区经济与城市群经济的协调共享。

从行政区经济到城市群经济，是长三角转变发展方式，为创新引领发展提供新引擎的必由之路。

中国经济需要长三角新的示范引领