周伟林：长三角在全球化竞争中亟需一体化发展

在当今全球化竞争的背景之下，依靠单个城市甚至特大城市在规模和功能上已难以有效应对全面而复杂的竞争态势，能够胜任世界政治经济活动发展的空间载体是更大规模的城市地域或都市圈，进而是连接更多数量的都市圈所形成的地域定义——比如涵盖三省一市的长三角城市群。与此相伴随的挑战，则是如何通过对区域行政管理的有效调整，来提升地区内各城市及整体的竞争优势，同时收敛长久以来形成的差距，根本上实现可持续的发展。

改革开放以来，长三角地区的行政区划经历了一个频繁的调整时期，调整的主要形式包括市管县、撤县设市、市辖区的调整、撤县（市）设区、撤乡并镇和行政级别升格等，不同的行政区划调整形式，其内在隐含的政治经济因素并不一致。但是依然可以发现：①行政区划调整的初始动力源自经济发展的需要，且行政区划调整客观上也推动了区域经济的增长，体现为市场力量的第一性；②行政力量的第二性，也就是说，长三角经济有着突出的行政区经济的特征，其中政府始终起着主导作用；③第一性的作用是基础性的，第二性的作用也非常强大，如果其适应第一性就能起到积极作用，否则就会产生强大的反作用力，阻碍区域经济的发展。

分析思考行政区划功能演化的内在机制是有趣的事情。行政区划的变动层出不穷，合并或析出的目的是什么？依据是什么？效果如何评价？在不同的规模、不同的机制之下，城市、区域怎样演化、怎样管理？过往以省、市（地区）范围内整合为主，也较有作为，省与省之间缺乏有效的协调，为什么地市一级行政区划变动有所作为，而省际之间的协调则显得比较乏力？高速公路、高铁、网络等基础设施广泛采用以后，影响最优人口、市场规模、行政区划的因素发生了哪些变化？经济、人口（常住和户籍）与行政区划及其变动的关系是什么？公共服务的均等化如何解决？区域之间的利益怎样协调？需要建立什么样的长效机制？

近期各界都在热议长三角区域内的协同发展和有效的行政管理及其改革，重新认识对跨行政区地域单位的协同治理和现存的行政机制在区域一体化进程中所面临的问题，并将其理解为地区未来进一步繁荣的关键所在。因此提出具有新内涵的区域协调发展战略十分重要。

而明确经济与空间关系的几个层级，将有助于梳理和分辨不同城市在长三角城市群功能配置中的角色：对地方性城市，其功能是形成产业集群，发挥产业集聚的优势，提高城市内部经济空间活动的效率；对次区域中心城市，其主要功能则是维护区域范围内各城市之间经济空间活动的高效性，建立各城市之间有效的合作机制，调适和优化各城市的功能定位，实现城市群集聚优势的最大化；最后对成长中的全球城市而言，则要努力成为沙森所说的“世界经济体系中高度集中的命令中心，金融和特殊服务业聚集的场所，市场生产的中心，服务业的生产地”，辐射整个城市群，促进有序分工体系的形成，引领整个区域向世界级城市群方向不断演进。

后两个层级涉及“城市群”和“经济全球化”两个维度，其中城市群维度关注各城市经济与空间的关系，即人流、物流、资金流、信息流等利益链在城市群各城市间如何有效地配置；经济全球化维度则强调城市群区位与竞争力在经济全球化体系中的地位，关注整个长三角城市群在全球产业链分工体系中承担了何种角色、影响力如何。这表现为城市群是否成为一个整合和提升全球技术、资金、人才资源进行区域创新的集聚地，或者还基本上只是一个制造业基地。

我们要正视长三角发展的突出短板，诸如：企业成本约束条件趋紧，不管是土地、劳动力、综合商务成本还是环保都有更高的要求；生态系统功能退化，环境质量趋于恶化；城市间分工协作疲弱，同质化竞争严重，城市群一体化发展的体制机制存在诸多掣肘；城市包容性不足，外来人口市民化滞后，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面均等化享受城镇居民基本公共服务；上海全球城市功能相对较弱，国际竞争力和国际化程度不够，落户上海的世界500强企业总部仅为纽约的10%，外国人口占常住人口比重不足1%。

另一方面，我们也要看到长三角一体化的潜能非常大，主要有：

第一，区位优势。长三角地区通江达海，人口密度高，有发达的道路、港口、航空、通信等基础设施，城镇体系完备，常住人口城镇化率接近70%，市场规模巨大；主要城市之间构成了1小时经济圈，有利于市场整合、降低成本和优化分工。

第二，已建立起门类齐全的现代工业体系，整体赶上了信息化、数字化、共享经济的时代。如Andy Pike所言，全球仅有有限的区域能从全球化所提供的机会中受益，即只有那些能够超越传统的区域的疆域范围、向市场提供独特的产品或服务的地区可以获得成功。这包括了三类：大都市地区，由于大量高附加值服务活动形成的集聚经济效应，吸引着公司总部比以往任何时候更加向这些地区集中；工业化地区，较低工资、相对熟练和高生产率的劳动力资源，以及市场易于通达的优势，使这些地区成为了工业投资的首选地；还有风景旅游地区。长三角可以说是这三类地区相叠加，仅5A景区就有53个（全国共250个）。

第三，特有的人力资本。明清两朝全国状元人数分别是90名和117名，江苏和浙江就占了其中的17名、49名和20名、20名。1955年，中国科学院选出的第一批院士为190人，其中江浙沪三地就占46%。现在的百强县与过去的科举发达县基本上是一致的，这既有历史的原因，又有经济的原因。人力资本是未来区域推进的核心变量，一个地区人力资本积累越高，发展就越快。

第四，市场意识浓厚，善于制度创新，在政府职能转变、要素市场一体化建设、公共服务和社会事业合作、体制机制创新等方面先行先试。加上消费者偏好改变，互联网经济已渗透到生产生活的方方面面，对整个经济和生活方式都已带来深度变化。

第五，长三角在国家的经济社会发展当中承担着不可替代的引领作用，上海自贸区建设以及“一带一路”和“长江经济带”等国家战略，对长三角地区提出了新的更高的要求。

地区社会经济的协同发展，需要硬件、软件和组织件三个要素来进行构建：硬件涉及基础设施（包括交通和通信网络的建设、工业用地以及用于发展人力资本的基础设施）的供给；软件即设计和实施全面的区域发展战略；组织件重在执行和落实，通过组织和体制机制，设计、实施和监控整个发展战略的能力之改进，超越了不同层级的政府之间以及地方公共和民间部门之间纵向和横向的协作关系，提出了共同治理体系所要解决的重要问题。通过一体化发展，促进要素自由而高效流动，释放经济增长新动能，形成合理的产业分工，增强城市群整体竞争力，实现全面融合创新。