银行的小伙伴们快转起来：银监部门470张罚单全解读

 从2017年3月底开始，银监会密集下发八份监管文件[1]，业界人称“八道金牌”； 3月29日一日内，又以雷霆之势作出25单行政处罚，后续在官网上集中公布所有罚单信息。在此之前，银监会公布的最近一张罚单要追溯到2014年4月，本次公布罚单信息的警示意义不言自喻。强监管的大环境就此拉开帷幕。
 根据银监系统公布的处罚字号推断，目前2017年作出的行政处罚仅有少量未披露。在处罚的公开程度明显提高的前提下，对处罚信息的统计分析变得更有意义。相对于监管文件的解读而言，对行政处罚的解读属于具象层面解读。本文拟从不同维度对银监系统1-4月公布的处罚信息进行数据统计和分析，以罚单为视角观察监管力度、处罚尺度和监管侧重点。

一、罚单数量和金额总览

据银监会通报，仅本年第一季度，整个银监系统就已经作出行政处罚485件（并未全部披露），罚没金额共计1.9亿[2]。而据笔者统计，从2017年初截至4月底，银监会系统披露的、属于本年度开具的罚单[3]共计470张，已经占到去年披露总量的八成左右，罚款金额达到1.39亿。其中1-4月作出的罚单数量环比如下图所示：

需要注意的是罚单的公布有滞后性，一般情况下官网会在作出处罚后10天到一个月内公布处罚信息，本文仅统计到截至4月底银监会官网上披露的罚单数量，故应当有一部分4月份作出的处罚尚未公开，对数据有所影响。

所有罚单中，银监会开出罚单25张，各地银监局披露罚单135张，各地银监分局披露罚单310张。银监会作出处罚是在3月底，跟密集下发监管文件基本是同时动作。罚单虽然数量不多，但处罚的金额合计达到了4310万（包括对4名高管人员的罚款20万元）。此外，其对恒丰银行和华夏银行的罚单都属于合并处罚，在“主要违法违规事实（案由）”一栏分别列示了多项违法事实。恒丰银行和华夏银行收到的更是“超级罚单”，惩处的违法违规行为高达18项和24项，不仅限于对总行的处罚，而是包括了各地的分行甚至支行。处罚金额也分别达到了800万和1190万；平安银行的违规事实虽然只有五项，但其罚款金额高达1670万，创造了本年度目前为止的“处罚金额之最”。

二. 罚单数据分布的多维度统计

1. 作出处罚的监管机构地域分布

既然要做罚单信息的统计分析，第一个想到的就是通过罚单数量来检验各地监管机构的检查和处罚力度。根据官网披露的处罚信息，银监会的36个派出机构中，河北、内蒙古、重庆、云南、西藏、宁夏、厦门和深圳八地的银监局/银监分局尚未开出罚单，其他24个派出机构（含银监分局）本年都已经做出过行政处罚。笔者以地域分布为维度统计了罚单的数量：

如图所示，新疆、四川、江西和湖南四省的银监局及其分局做出的处罚都超过了40个；江苏、浙江、广东、山东和黑龙江五个省的银监局及其分局的罚单超过20个；而上海和天津并无银监分局，仅银监局开出的罚单数量就达到了15个和16个。单从罚单数量的角度来看，以上地区监管机构2017年以来的监管行为是较为积极的，在强监管的背景下，这种力度可能会在本年度一直延续下去。

当然，这里的统计仅能看到罚单数据，无法了解各监管机关的检查情况。据了解，有的罚单虽然新近开出，但相关的检查已经很早就开始进行，例如银监会虽然是刚刚对信达资产管理公司开出罚单，但其对信达的相关检查从2015年就开始了；上海银监局也有的罚单内容里显示处罚的是2012、2013年的违法违规行为。处罚相对于检查来说，有一定的滞后性，以罚单数量结合检查情况来看，才能对监管机构的检查和处罚力度有一个更客观的分析。

2. 处罚案由的类型分布

处罚案由是罚单阅读者关注的核心。近五百个罚单中，各监管机关给出的处罚案由可谓形形色色，笔者根据违规行为所涉及的业务类型/操作类型对案由进行了分类，并统计了各类案由的数据[4]，具体如下图所示：

从统计结果来看，信贷业务违规所受处罚的数量占绝对多数。而通过以贷转存等方式虚增存款、违规授信、贷款五级分类违规这些行为，其实质也属于与信贷业务相关的违规行为，故合计来看，与信贷业务相关的罚单个数达到285单。这最直接的原因是由于信贷业务是银行的传统业务，在各类业务中占比最大。一般而言，基数大了，出现违规行为的可能性就越大，也越容易吃罚单。票据违规行为作为近几年监管处罚的重点，罚单数量仅次于信贷违规；数量紧随其后的案由是“违反审慎经营原则”和违规销售行为；再次对违规流转信贷资产的处罚也达到了20单；罚单数量在20单以下的则是违规收费、违规保管、信息披露及上报等几种违规操作行为。“其他”类违规行为中，主要包括管理不尽职、违规提供担保、存在损害客户利益的行为、遗失金融许可证、未按照法定标准计提拨备、违规购买资管计划、违规购买低评级债券等等各类违规案由。值得一提的是，“违规收费”案由中，有6例处罚的都是“收取财务顾问费质价不符”或“违规收取融资顾问费”。

处罚案由对金融机构业务运行的借鉴意义最为重大，本文将在第三部分对典型案由进行具体分析。

3. 处罚对象的类型分布

（1）各类不同性质的金融机构受处罚情况

从本年度公布的罚单来看，所处罚的对象分布面很广，受银监系统监管的各类金融机构基本全部“中招”，包括国有行、股份行、城商行等各类银行机构，甚至涉及了政策性银行和一向强调合规的外资银行；此外还有资产管理公司、信托公司、金融租赁公司、财务公司以及消费金融公司等非银行机构。具体数量分布（包括对机构违规行为承担责任的个人收到的罚单）如下图所示[5]：

根据上图统计数据，从总罚单数量来看，各类机构中，农商行、信用社、五大国有银行以及全国性股份银行收到的罚单数量居高。但监管机构在同时处罚机构和直接责任人员时，通常会分开开具罚单，即导致一个违法事由产生多张罚单。所以剔除个人罚单后，根据机构的罚单数量基本能看出各类机构违规事实的多少。其中以全国性股份银行的违规最多，这与股份行在开展业务方面一向比较激进的风格有一定的关联；农商行和五大国有行紧随其后，再次是城商行。当然，不排除前文所述监管机构对多个违法事实在一个罚单内合并处罚的情况，这会导致罚单数量缩水。但整体来看，这种合并罚单占总罚单数量的比例较少，影响不大。

（2）对责任人/管理人的处罚比例

所有的机构违法违规行为都是由“人”具体实施，所以监管的处罚一般有两种模式：一是只罚机构；二是既罚机构，也罚相关个人。第二类处罚模式下，又有三种做法，一是对每个处罚对象（包括机构和相关责任人）各开具一张罚单，二是在一张罚单上同时列上对机构和个人的处罚，三是对机构开具罚单，处罚机构，同时责令机构对相关责任人进行处分。第三种方式较为少见，本次统计的罚单中只有几例。据笔者统计，在披露的470张罚单中，对机构开出的罚单共计277张，对直接责任人/管理人开出的罚单共计188张，将机构和个人的处罚合并在一起的罚单有5张。因机构违法违规行为而问责到个人的罚单数量占了罚单总数的41%，可见有不少监管机构在对金融机构作出处罚时，同时处罚了违法违规行为的相关责任人。

机构受到的处罚对直接责任人的影响是间接而有限的。所以从监管效果来看，一般而言，具体到直接责任人的处罚比只对机构作出处罚的威慑力更强。更兼有的监管机构不仅处罚违法违规行为的直接责任人，还以“直接领导责任”或“直接管理责任”对相关管理人员作出处罚。例如福建省漳州银监分局在检查出农行漳州分行授信业务管理不尽职时，连带处罚了行长、分管信贷业务条线的副行长、信贷管理部总经理以及具体经办授信业务的信贷管理部科员一系列人员。虽然处罚决定只是警告，但涉及的责任人员之多还是应当引起重视[6]。

毫无疑问，这种对直接责任人甚至管理人员的问责给金融机构的合规性提出了更高的要求。而在多大程度上去对个人问责，也可以从一个侧面体现监管处罚的偏好性和力度。故笔者对银监会及各地银监局[7]开出的个人罚单占总罚单的比例作出了一个统计，如下图所示，以期提供判断监管力度的另一视角。

4. 处罚决定的类型和金额分布

（1）罚款和没收违法所得

各地监管对机构和个人的处罚主要形式为罚款，对机构有少量没收违法所得的处罚。笔者从各地区监管机构以及受罚机构的类型两个维度[8]对罚款金额进行了统计，区分了对机构的罚款金额和对个人的罚款金额，并在统计表格中显示了每张罚单的均值。

罚款金额的地域分布

根据统计，银监会的罚款总额和平均罚款金额目前都比各地监管机构高出一大截。而单就各地监管机构来看，上海银监局无论从处罚金额还是单张罚单平均金额来看，都是居于榜首。宁波银监局目前为止仅开出6张罚单，但总处罚金额却有482万，平均罚款金额达到80.33万，仅次于上海银监局。浙江银监局及其分局的总处罚金额虽高，但开出的罚单总数也多，导致每张罚单的平均金额略有下降，反倒低于宁波和上海。此外，开具罚单为个位数的机构中，北京和广西，其罚款金额的均值处于一个较高的水平。相反，开具罚单数量最多的新疆，其罚款总金额和平均金额却很低。

每张罚单的平均罚款金额，在某种程度上体现了监管机关的处罚尺度，当然，如果罚单是针对多种案由合并处罚，则罚单金额会增多。而银监会本次的处罚即使平均到每项处罚事由上，罚款金额也依然很高；上海、宁波和浙江这几个平均罚单金额较高的地区，在罚则的自由裁量区间中，一般都偏向于按中间值处罚，而其他一些平均罚款金额较低的监管机构，则倾向于依照罚则规定的最低处罚金额对金融机构罚款。

罚款金额的机构分布

从各类机构收到的罚单金额来看，银监会开出的几张巨额罚单让全国性股份银行排在了罚款总额的第一位，五大国有行紧随其后。而从均值来看，除了信托公司、消费金融公司和财务公司这些只收到几张罚单的机构之外，城商行收到罚单的均值和股份行也较高，都在32万/张出头。

（2）警告、任职资格取消、从业资格限制和责令处分

除罚款之外，还有警告的处罚形式，对个人处以警告的罚单有106单，大部分同时处以罚款。对机构处以警告的仅有7个罚单。对个人而言，比罚款和警告更严厉的处罚形式还有取消银行高管任职资格和限制银行从业资格，披露的罚单中，共取消了12人的高管任职资格，对11人的银行从业资格作出了限制，时间从1年到5年不等，更有4人被终身禁止从事银行业工作。

5. 处罚依据

监管机构作出处罚的依据主要是各类业务的管理办法、操作规则和业务指引，例如《金融企业不良资产批量转让管理办法》、《固定资产贷款管理暂行办法》、《商业银行授权、授信管理暂行办法》等等。但纵观所有的处罚依据，最亮眼、最高频的莫过于《银行业监督管理法》，而该法规出现最多的则是第四十六条：“银行业金融机构有下列情形之一，由国务院银行业监督管理机构责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未经任职资格审查任命董事、高级管理人员的；（二）拒绝或者阻碍非现场监管或者现场检查的；（三）提供虚假的或者隐瞒重要事实的报表、报告等文件、资料的；（四）未按照规定进行信息披露的；（五）严重违反审慎经营规则的；（六）拒绝执行本法第三十七条规定的措施的。“总共470张罚单中，有253张提及了这条规定，而且基本都是援引第五款审慎经营。关于审慎经营的进一步论述，请参见下文对案由的具体分析。

三. 对典型案由的分析

1. 信贷业务违规——罚单“重灾区”

（1）违规发放贷款首当其冲

在涉及信贷业务违规的罚单中，仅针对违规发放贷款的处罚就有104单。大多数监管机构在案由中仅写了“违规发放贷款”或“违规办理贷款”，信息量较少。通过少数罚单中的进一步描述可知，违规发放贷款的具体行为包括违规发放消费贷、违规发放借名贷款、违规发放委托贷款、违规向四证不齐的房地产企业发放贷款、发放无效抵押贷款、未执行实贷实付、未执行面签程序以及未执行贷款受托支付等多种情况。

从机构性质的角度看，农村商业银行、村镇银行和信用社属于违规发放贷款行为的高发区，这几类机构收到的罚单超过了该类案由总罚单的四分之三。城商行、股份行和五大行违规发放的行为则相对较少。而非银行金融机构——海尔集团财务有限责任公司也因违规发放房地产贷款而受了青岛银监局的处罚。

（2）贷款资金流向成检查重点

除违规发放之外，贷款“三查”不严、信贷管理混乱也是一个处罚重点。而“三查不严”的问题又集中在贷后检查上，针对贷后检查流于形式、贷后管理不到位的处罚超过80单，占了所有信贷业务处罚的近三分之一。具体来看，贷后检查不严格直接导致的问题就是贷款资金没有按照约定用途使用，资金流向违规。从披露的案由中可见，各个被处罚机构的贷款资金违规流向了各个领域：用于银行承兑汇票保证金，用于申购基金，违规流入房地产领域，转为定期存款后又用于发放质押贷款，违规用于固定资产投资建设，包括个人质押贷款和消费贷流入股市、个贷企用等各类情况。可见通过检查贷款资金流向，监督贷款是否按照规定用途使用，是监管对贷后检查的监督和处罚重点。

同样，因贷后管理被处罚的机构中，农商行、村镇银行和信用社占了大多数，这可能与这些机构的贷后管理较薄弱有关，案由中的陈述多为贷款资金被挪用，或是笼统的贷后管理不严格、不到位；而五大行、全国性股份行以及城商行因贷后检查所受的处罚相对少一些，且多数案由集中在贷款资金被用于支付银行承兑汇票保证金或归还银行承兑汇票垫款，这实际也涉及票据业务的违规。借款人可能是先申请贷款，后用贷款支付保证金开立银行承兑汇票；也有可能先办理票据业务，在发生银行垫资之后又申请贷款用于支付垫资，这两种处罚案由都在本次统计的罚单中出现。这种具体案由的反复出现，从一个侧面反映了监管对该种违规行为的处罚和检查力度较大，银行可以以此为戒，在强化贷后管理的同时，与借款人近期办理的票据业务结合检查。

（3）虚增存款、违规授信、五级分类违规成处罚常例

通过以贷转存的方式虚增存款规模，是银行为了完成存款指标而常用的违规手段；有的银行在以贷转存后，又将定期存款用于发放质押贷款，存在多次循环的情况。本次统计的罚单中，对该案由的处罚达到了22例，除政策性银行、外资行和信用社之外，所有银行机构都有涉及。而从监管机构的分布来看，虚增存款是浙江地区的银监局（包括宁波银监局）及银监分局的重点查处对象，其针对以贷转存一共开出10例罚单，占了总数的近一半。

对违规授信的处罚多集中在授信额度和集中度的违规，处罚的15个案例中个，大多数处罚事由为授信额度超标、授信集中度超标、未对集团进行统一授信管理。

贷款五级分类的准确性直接关系到对不良资产的风险管理和处置，监管一直在强调贷款五级分类的准确性，现在“五级分类不准确/违规调整分类”已经成了一类单独的处罚事由，而且在本次的统计中已经出现10例罚单，并非个案。 

2. 违规流转信贷资产——银监会重拳出击

信贷资产流转对存量资产的盘活意义重大，近几年来各机构都热衷于通过各种方式对不良资产进行出表，新的模式层出不穷，“钻空子”、“打擦边球”甚至直接违规的行为渐露端倪。监管机构在鼓励的信贷资产流转的同时，也开始查处相关违规行为。本次统计中，针对违规流转信贷资产的罚单有20单，数量虽然不算多，但值得注意的是其中15单都是由银监会作出。本次银监会对机构开具的罚单中，除了有一部分是针对信达几家分公司“管理不尽职导致风险发生”的处罚之外，其余所有罚单都涉及信贷资产流转。银监会的罚决对各地银监局和分局的监管具有指导意义，可见对资产违规流转的查处在今后可能是监管的一个重点。

（1）批量转让个人不良贷款

根据《金融企业不良资产批量转让管理办法》，批量转让是指金融企业对一定规模的不良资产（10户／项以上）进行组包，定向转让给资产管理公司的行为。而该办法同时规定个人贷款不得批量转让（包括房贷、车贷、消费贷等各类向个人发放的贷款）。招商银行、民生银行和交通银行在与信达资产管理公司的不良资产转让业务中即触及了这条“红线”，故而交易双方都收到了银监会开具的罚单。

需要注意的是，根据银监会4月25日下发的《发关于公布七省市地方资产管理公司(AMC)名单的通知》，已经将批量转让的标准修订为“3户及以上”。监管意图是通过降低门槛以加速不良资产的清理，但对于按规定不能批量转让的信贷资产类型，如个人贷款、在借款合同或担保合同中有限制转让条款的资产等，其所受限制反而更大，金融机构在不良资产处置的过程中需格外谨慎。

（2）违规转让非不良贷款

“违规转让非不良贷款”的处罚名目比较生僻，单从案由来看比较难识别是对何种违规行为的处罚。从银监会列示的处罚依据来看，依据的是《中国银监会关于规范信贷资产转让及信贷资产类理财业务有关事项的通知》第一条、第二条[9]，条款内容中并未具体提到何种行为算“违规转让非不良贷款”，而是对信贷资产转让行为的合规性与所转让信贷资产性质的合规性做了原则性的要求。银监会是根据条文的立法意旨对违规转让非不良贷款的行为进行处罚，在此条款内自由裁量的尺度较大。从这个处罚依据看来，各类以修饰报表、隐匿不良为目的而进行的资产流转，都有可能被监管归为违反这两条规定的违规行为加以处罚。与个人贷款批量转让的罚单一样，银监会同时处罚了违规转让非不良贷款的交易双方：信达资产管理公司和工商银行、建设银行、渤海银行以及浦发银行的相关分公司。

（3）其他违规流转行为

除在银监会对恒丰银行和华夏银行开出的罚单中，提到了较为具体的几种违规流转信贷资产的模式：非真实转让信贷资产、利用委托清收、远期回购模式隐匿不良资产以及非洁净转让非标资产，这几种模式在业内也较为常见，而且有具体的条文直指以上违规模式：《关于进一步规范银行业金融机构信贷资产转让业务的通知》第四条明确禁止资产的非真实转移[10]；而《银监会关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》第八条也直接对非标资产的洁净转让做作了要求[11]。

3. 票据业务违规——屡罚不绝

如前文所述，票据业务的违规依然是监管机构关注重点，本年度目前为止已经开出73张罚单，并且90%都集中在“违规办理无真实贸易背景银行承兑汇票业务”这一案由，还有很少量“贴现资金回流至出票人”以及“逆程序办理票据转贴现业务”的罚单。这种票据违规在近几年监管机构披露的罚单中屡见不鲜，而且近期市场上也频繁出现企业通过虚构真实贸易背景而向银行骗取票据承兑的案例。前一阵子刚刚作出判决的渤船修造票据诈骗案就是一个典型。

笔者对这批罚单中的票据违规罚单从地域分布和机构分布角度分别进行了统计。从地域角度来看，票据违规行为的分布较广，没有明显偏向。全国共有19个省/市的银监局及分局对票据违规行为作出了处罚，此外银监会还有2例处罚。其中大连银监局本年度仅开出一张罚单，就是针对“违规办理无真实贸易背景银行承兑汇票业务”的处罚。这也从一个侧面反映出票据违规行为的普遍性。

而从机构分布的角度来看，除外资银行之外，所有银行类金融机构都领到了针对违规票据业务的罚单，其中股份行、城商行和农商行领到的罚单数量居多。对于这类屡罚不绝的票据违规，银行从自身风控的角度来看，首先应当提高对虚构贸易背景而骗取银行承兑汇票的警惕度。在加强重视程度之后，如何通过提升内控管理、规范操作流程而在业务环节甄别虚构贸易背景而骗取承兑汇票的行为，是一个值得研究的问题。

4. 信贷资金违规参与房地产业务——再现“穿透式监管”

在目前的经济大环境下，监管机构对信贷资金参与房地产业务的态度非常谨慎，各监管机关联合并各自下发了各类限制资金违规流入房地产领域的文件。银监会在最近刚下发的“八道金牌”中，又一次要求各机构对信贷资金是否参与房地产炒作进行自查，并列举了违规炒作的各种表现形式。本次统计的罚单中，单从案由来看，对信贷资金违规进入房地产领域的处罚就达到了18例，基本都是对违规发放房地产贷款的处罚。比较特殊且有警示意义的是上海银监局“新鲜出炉”的一张罚单（沪银监罚决字〔2017〕16号），针对招商银行“以投资资产管理计划—发放信托贷款为通道，向××投资管理有限公司放款，部分资金用于支付土地出让金”的行为进行了处罚，而且开出了高达420万的处罚金额。这是监管对拿地资金进行“穿透式处理”的典型体现。

5. 违反审慎经营规则——兜底性处罚

审慎经营，虽然《银行业监督管理法》第四十六条第五款将其定义为“规则”，但从其字面含义来看，更像是一种原则性的规定，比规则更为抽象。凡是过于冒进、不够严谨的业务模式、操作模式、内控管理都会被纳入这个范畴。例如贷款“三查”不严和办理无真实贸易背景的票据业务都可以被认为是“违反审慎经营”，各监管机构在这些罚单中也都把第四十六条第五款列在了“处罚依据”一栏。笔者在前文中统计的“违反审慎经营”的52张罚单中，已经剔除了这些可以归属到具体业务或操作的违法违规行为，主要统计的是由于内控不健全、管理不到位等原因而被认定为“违反审慎经营”的罚单。

对于监管机构来说，“审慎经营”实际是一个兜底性的处罚，在没有违反具体规则的情况下，何种程度会被认定为“不审慎”，很大程度上依赖于监管的自由裁量。而在目前强监管的背景下，可能有更多的冒进行为会被纳入这个处罚事由。刚刚下发的5号文中提及的各类“市场乱象”，也许可以被视为监管目前给“违反审慎经营”添加的一个详细脚注。

结语：

银监系统本年度披露的470张罚单，数量之多，金额之巨，案由之广都达到了近几年的峰值。通过全文各个维度的分析可见，从“面”上来看，信贷业务、票据业务依然是监管的重点领域，在关注业务的同时，监管也没有放松对违规销售、违规收费、违规保管客户资料和未按规定进行信息上报、披露这些违规操作行为的查处；而虚构贸易背景骗取承兑汇票，以及信贷资产流转、信贷资金参与房地产过程中的违规行为则是各地监管都密切关注的具体“点”。而从具体的处罚力度来看，银监会以及上海、浙江、江苏等发达地区的监管机构都比较大。

从罚单的大量披露可见，监管者在加强力度的同时，也有意通过及时而全面的信息披露来营造更为透明的监管氛围。文中的罚单以第一季度为主，而随着三月底四月初这一轮监管文件的下发，监管对市场具体违规行为的查处力度可能会进一步加强，后续也许会出现更密集的罚单。在以文件进行规范之外，监管通过公开行政处罚来“立规矩”，对金融机构的业务操作进行具体引导，比规则不明的猫鼠游戏更利于市场的健康运行。对于金融机构来说，在研读各类监管文件的同时，时时关注监管的处罚情况，结合具体罚单把握监管在实操中对各类违法违规行为的认定及惩处，更有利于做到全方位的、精细化的风险管控，实现依法合规稳健经营。